【裁判要點】

補償安置方案涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員（包括被征地戶）的切身利益，其公告發(fā)布后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員（包括被征地戶）對補償方案均可能有不同的意見，為了更好地聽取各方面的意見，法律要求補償安置方案予以公告。故公告補償安置方案是土地征收過程中的法定程序，且同時涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民個體的安置補償權(quán)，該行為可訴。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行再50號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）鄭世春，男，1966年1月24日出生，漢族，住重慶市沙坪壩區(qū)。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）重慶市沙坪壩區(qū)人民政府，住所地重慶市沙坪壩區(qū)鳳天大道8號。

法定代表人陳金山，該區(qū)區(qū)長。

再審申請人鄭世春因與再審被申請人重慶市沙坪壩區(qū)人民政府（以下簡稱“沙坪壩區(qū)政府”）確認未發(fā)布征地補償安置方案公告違法一案，不服重慶市高級人民法院(2016)渝行終425號行政裁定，向本院申請再審。本院于2017年5月25日作出（2017）最高法行申203號行政裁定提審本案。提審后，本院依法由審判員楊科雄、李智明、潘勇鋒組成合議庭，對本案進行審理，現(xiàn)已審理完畢。

2015年9月25日，鄭世春向重慶市第一中級人民法院提起本案訴訟稱，2009年至2010年沙坪壩區(qū)政府委托重慶西部現(xiàn)代物流園管理委員會征收重慶市沙坪壩區(qū)土主鎮(zhèn)大批的土地，導(dǎo)致其土地遭到滅失，房屋宅基地、廠房被拆除。沙坪壩區(qū)政府征收土地未發(fā)布征收補償安置方案公告，違反了相關(guān)法律規(guī)定，請求法院判決確認沙坪壩區(qū)政府征收其土地時未發(fā)布征地補償安置方案公告違法。

重慶市第一中級人民法院一審作出（2015）渝一中法行初字第00525號行政裁定認為：對征地補償安置方案予以公告，系行政機關(guān)針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作出的行政行為。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條之規(guī)定，村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟組織名義提起訴訟。經(jīng)調(diào)查，以涉案土地被征收時之現(xiàn)實境況，鄭世春以個人名義起訴未超過其所屬集體經(jīng)濟組織村民的半數(shù)，其提起訴訟不符合法律規(guī)定，不具備訴訟主體資格。故該院依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（十）項、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條之規(guī)定，裁定駁回鄭世春的起訴。鄭世春提起上訴，重慶市高級人民法院二審作出（2016）渝行終425號行政裁定以同一理由維持一審裁定。

鄭世春不服，向本院申請再審稱，原審裁定適用《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條的規(guī)定駁回其起訴錯誤，本案應(yīng)當(dāng)依據(jù)該司法解釋第四條規(guī)定予以受理并進行審理，故請求撤銷一、二審裁定，依法再審本案。

沙坪壩區(qū)政府辯稱，根據(jù)鄭世春的訴請，結(jié)合涉案土地被征收時的現(xiàn)實境況，鄭世春以個人名義起訴未超過其所屬集體經(jīng)濟組織村民的半數(shù)，其起訴不符合法律及司法解釋的規(guī)定，不具有訴訟主體資格。故鄭世春的再審申請沒有事實依據(jù)和法律根據(jù)，其再審申請依法不能成立，依法應(yīng)予駁回。

本院經(jīng)審理認為，本案爭議焦點在于鄭世春是否為本案的適格原告。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。據(jù)此一般認為，行政訴訟的原告是指認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向法院提起行政訴訟，希望通過行政訴訟維護其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。鑒于行政相對人可以分為行政行為中載明的直接相對人和行政行為中雖未載明但其合法權(quán)益受到行政行為實際影響的間接相對人，故《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。該規(guī)定強調(diào)了行政訴訟原告資格的標(biāo)準為“與行政行為有利害關(guān)系”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條亦將可訴的行政行為界定為“對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行為”。依據(jù)行政訴訟法及司法解釋的上述規(guī)定，行政訴訟的原告資格要件有二：一方面，起訴人必須“與行政行為有利害關(guān)系”。這里所說的“與行政行為有利害關(guān)系”應(yīng)當(dāng)理解為“行政機關(guān)及其工作人員作出的行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)益已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實際影響”，主要指的是行政行為處分了行政相對人的權(quán)益。該處分也分為直接處分和間接處分兩種。前者是指行政行為直接增加、剝奪或變更行政相對人的權(quán)益；后者是指行政行為雖然并未直接增加、剝奪或變更行政相對人的權(quán)益，但其存在會給其他法律行為的作出提供具有法律意義的根據(jù)，或者置行政相對人于不利的地位。也就是說，間接處分除包括對相對人權(quán)益或者地位確認外，還包括導(dǎo)致相對人權(quán)益的弱化。總而言之，這里所說的利害關(guān)系要從寬解釋，只要某個公民、法人或者其他組織能夠證明其與被訴行政行為具有別人所不具有的利害關(guān)系，或者具有某種特殊利益，那么，就應(yīng)當(dāng)認為其與行政行為具有利害關(guān)系。另一方面，原告必須具有法律上獨立人格的公民、法人或者其他組織。因為只有具有法律上獨立人格的公民、法人或者其他組織才能承擔(dān)最后的訴訟后果。

《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”；《中華人民共和國物權(quán)法》第六十條規(guī)定“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。”因此，作為村農(nóng)民集體成員的個別村民認為村農(nóng)民集體享有土地的所有權(quán)受到行政行為侵害，需要對有關(guān)行政機關(guān)主張權(quán)利的，應(yīng)通過法定的途徑和形式，將個別村民的意愿轉(zhuǎn)化為村農(nóng)民集體的意愿，以村農(nóng)民集體的名義主張權(quán)利，作為村農(nóng)民集體成員的個別村民未經(jīng)授權(quán)原則上不能代表村農(nóng)民集體提起行政訴訟。為此，個別村民對相關(guān)行政行為不服且村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會又不主動提起訴訟，則該個別村民應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定的程序，通過村民會議和村民代表會議形成集體決定，并由村民委員會執(zhí)行，或者根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一、二款“村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟組織名義提起訴訟”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，過半數(shù)的原集體經(jīng)濟組織成員提起訴訟”之規(guī)定提起行政訴訟，以確保起訴代表整體村民的集體意志，或者也可根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第四條“土地使用權(quán)人或者實際使用人對行政機關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟”的規(guī)定提起行政訴訟。

在本案中，鄭世春的訴訟請求為請求人民法院確認沙坪壩區(qū)政府未發(fā)布征地補償安置方案公告違法。原審法院認為發(fā)布征地補償安置方案公告系行政機關(guān)針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作出的行政行為。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款規(guī)定，本案適格原告是村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者過半數(shù)的村民，鄭世春以個人名義提起本案訴訟不符合法律規(guī)定，不具備訴訟主體資格，故裁定駁回鄭世春的起訴。但是，補償安置方案涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員（包括被征地戶）的切身利益，其公告發(fā)布后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員（包括被征地戶）對補償方案均可能有不同的意見，為了更好地聽取各方面的意見，法律要求補償安置方案予以公告。故公告補償安置方案是土地征收過程中的法定程序，且同時涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民個體的安置補償權(quán)，與侵犯村農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行政行為不盡相同。主要體現(xiàn)為：一是從公告對象上看，《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規(guī)定“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”，故補償安置方案的公告既針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也針對農(nóng)民個體；二是從公告內(nèi)容上看，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”，故補償安置方案的公告內(nèi)容既包括歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地補償費也包括歸個人所有的地上附著物及青苗補償費；三是從權(quán)益輻射上看，即使土地補償費公告主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但受益的是全體成員（包括被征地戶），涉及每一成員（包括被征地戶）后續(xù)具體獲得的補償數(shù)額；四是從相關(guān)司法解釋上看，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第四條“土地使用權(quán)人或者實際使用人對行政機關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟”規(guī)定，土地使用權(quán)人或者實際使用人對行政機關(guān)作出的涉及征地補償安置的行政行為，可以以自己的名義提起訴訟。綜上，鄭世春認為行政機關(guān)未發(fā)布征地補償安置方案公告侵犯其合法權(quán)益（包括安置補償權(quán)），可以自己名義依法提起本案訴訟，一、二審法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款規(guī)定認為鄭世春在本案中不具備訴訟主體資格，屬于適用法律錯誤。

另經(jīng)查，2013年10月24日，重慶市沙坪壩區(qū)國土資源管理分局為鄭世春作出沙國土資源信〔2013〕30號《重慶市沙坪壩區(qū)國土資源管理分局關(guān)于鄭世春申請政府信息公開的答復(fù)意見》，主要內(nèi)容是“您申請公開2009年6月、2010年3月、2010年8月土主鎮(zhèn)四塘村高生基組集體土地征收情況，經(jīng)核實，在以上時間段內(nèi)，重慶市人民政府未批準征收該組土地，沙坪壩區(qū)人民政府未發(fā)布相關(guān)征地公告，我分局亦未發(fā)布相關(guān)征地補償安置方案公告?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不超過2年”，鄭世春于2015年9月25日提起本案訴訟，并未超過法定的2年起訴期限。

綜上，鄭世春提起本案訴訟，符合行政訴訟法定受理條件，一、二審裁定駁回其起訴違反法律規(guī)定，依法應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、第八十九條第二項、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十八條之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷重慶市第一中級人民法院（2015）渝一中法行初字第00525號行政裁定及重慶市高級人民法院（2016）渝行終425號行政裁定；

二、指令重慶市第一中級人民法院對本案繼續(xù)審理。

審 判長　楊科雄

審 判 員　李智明

審 判 員　潘勇鋒

二〇一七年十二月二十七日

法官助理　曹　巍

書 記 員　諶虹蓉

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