高房?jī)r(jià)的幕后推手：城市工業(yè)用地過(guò)多，住宅用地過(guò)少

來(lái)源：智能家居時(shí)間：2021-10-10 14:00

中國(guó)現(xiàn)有城市，包括很多特大城市，產(chǎn)業(yè)用地的比例都明顯過(guò)高、制造業(yè)比重過(guò)大，住宅用地比例則明顯偏低，住房?jī)r(jià)格過(guò)高

文｜陶然

編輯｜王延春

過(guò)去十多年的工業(yè)化與城市化中，中國(guó)很多區(qū)域經(jīng)濟(jì)的集聚程度都出現(xiàn)了顯著上升，大部分省份首位大城市、或前兩位的大城市，不管是其人口的集聚程度，還是GDP的集聚程度，一直持續(xù)增大。

近年來(lái)，一種呼聲越來(lái)越高，即人口向大城市和特大城市集聚是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的正常與合理的現(xiàn)象。雖然相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)中國(guó)城鎮(zhèn)化政策的主旨是嚴(yán)格控制大城市和特大城市的人口規(guī)模，但改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐似乎表明,控制大城市和特大城市人口規(guī)模的難度很大,即使控制住了，也會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)和社會(huì)成本。

全球城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)好像也確實(shí)展示了大城市、特大城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效益。比如，美國(guó)哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家愛(ài)德華?格萊澤(Edward Gleaser)在其影響巨大的著作《城市的勝利》中就指出，高素質(zhì)人才往往喜歡聚集在一起，而通常情況下大城市、特大城市就是這些高素質(zhì)人才和相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的聚集地：無(wú)論是高新技術(shù)企業(yè)，還是高端服務(wù)業(yè)部門(mén)，都幾乎無(wú)一例外分布在繁榮發(fā)展的大城市區(qū)域，這些企業(yè)也極大地帶動(dòng)了所在城市的進(jìn)一步發(fā)展。

與此同時(shí)，大城市、特大城市的人才集聚恰恰給大量中低收入人口提供各種生活和產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)造了良好的就業(yè)機(jī)會(huì)。即使某些特大城市出現(xiàn)了貧民窟，也是這些城市的發(fā)展機(jī)會(huì)吸引了大批希望增加收入的窮人。因此，利用大城市良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)去推動(dòng)中低收入人群聚集區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，改善中低收入者生活和就業(yè)環(huán)境，就不僅有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還可以促進(jìn)社會(huì)公平。

上述說(shuō)法確有一定的道理。如果大城市、特大城市如果可以通過(guò)好的管理體制和定價(jià)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的水土資源利用、環(huán)境保護(hù)及交通流量管理，就有助于充分發(fā)揮大城市、特大城市的集聚經(jīng)濟(jì)效益，甚至還可以全面推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步。管理得好，這些大城市、特大城市不僅比中小城市更有經(jīng)濟(jì)活力，甚至還有利于節(jié)能減排和土地集約利用。

但大城市、特大城市的集聚優(yōu)勢(shì)要充分發(fā)揮出來(lái)，卻不是沒(méi)有前提條件的：首先是土地、水資源、勞動(dòng)力等要素定價(jià)及管理體制要合理，這樣才能實(shí)現(xiàn)各種資源的優(yōu)化配置；其次是城市發(fā)展中地方政府必須能為集聚起來(lái)的人口創(chuàng)造可支付的體面家庭居住條件，同時(shí)還能提供包括教育、醫(yī)療等在內(nèi)的基本公共服務(wù)和配套基礎(chǔ)設(shè)施。否則，雖然人口集聚起來(lái)了，很多低收入人口卻只能居住在居住條件與公共服務(wù)都很差的單身宿舍、城中村、甚至是地下室中，不少人會(huì)為城市發(fā)展付出過(guò)大的代價(jià)。

如果仔細(xì)觀察全世界不少城市管理良好的中高收入國(guó)家，即使其大城市、特大城市人口集聚的程度仍不斷上升，但城市原有的一般制造業(yè)卻因工業(yè)地價(jià)上升較快、城市房?jī)r(jià)上升較快、對(duì)環(huán)境負(fù)面影響較大等多種因素而逐步遷移到更低級(jí)別的城市。換句話說(shuō)，即使這些國(guó)家的服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)可能進(jìn)一步向大城市、特大城市集聚了，一般制造業(yè)卻逐步分散到了周邊的中小城市，形成了一個(gè)比較合理的不同級(jí)別城市間產(chǎn)業(yè)分工格局。一旦大城市、特大城市工業(yè)用地價(jià)格過(guò)高，員工生活成本提高帶來(lái)的工資上升，以及城市環(huán)境管制更為嚴(yán)格，那么大部分制造業(yè)在大城市、特大城市就難以生存下去，自然會(huì)出現(xiàn)一般制造業(yè)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步遷出大城市與特大城市，并造就一個(gè)大、中、小城市相對(duì)合理分工的城市群格局。

但在中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段，即工業(yè)化的中后期階段，卻沒(méi)有看到上述制造業(yè)從大城市、特大城市外遷的局面，反而出現(xiàn)了絕大部分大城市、特大城市拼命招商引資，地方政府采用各種手段希望留下本地制造業(yè)、甚至還努力去爭(zhēng)奪更低級(jí)別城市制造業(yè)企業(yè)的情況。

這種反常局面之所以出現(xiàn)，當(dāng)然與中國(guó)特有的土地、戶籍、地方財(cái)政體制緊密相關(guān)。在當(dāng)前體制下，地方政府可以從農(nóng)民那里低價(jià)征收土地，然后以補(bǔ)貼性低價(jià)出讓工業(yè)用地，甚至還可以利用壟斷出讓商住用地的高額收益去補(bǔ)貼工業(yè)用地和園區(qū)建設(shè)。與中小城市相比，大城市和特大城市吸引了更多的中高收入人群，其商住用地的出讓金及純收益都要高不少，自然有更高的補(bǔ)貼工業(yè)用地及吸引制造業(yè)投資的能力。結(jié)果是其他國(guó)家出現(xiàn)的城市越大、工業(yè)用地價(jià)格越高的情況，在中國(guó)卻沒(méi)有看到。

與此同時(shí)，在中國(guó)現(xiàn)有土地制度下，工業(yè)園區(qū)一般會(huì)配套相當(dāng)數(shù)量的職工宿舍用地，還有一些城中村、城邊村可以提供大量基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的低檔租賃住房，這些都有助于大城市的制造業(yè)廠商市非常低成本地解決其員工居住的問(wèn)題。當(dāng)然，在這些大城市制造業(yè)行業(yè)打工的工人，尤其是其中占主體的農(nóng)民工，卻難以獲得就業(yè)所在地城市的戶口，也享受不了與之對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)，而只能實(shí)現(xiàn)單身、臨時(shí)性遷移，不得不忍受家庭分居、子女無(wú)法入學(xué)、升學(xué)之苦。

數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)很多大城市的產(chǎn)業(yè)用地比例甚至超過(guò)了中小城市產(chǎn)業(yè)用地的比例。根據(jù)《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，工業(yè)用地占比高于30％的城市多集中于中國(guó)東部地區(qū)，以工業(yè)型城市為主，規(guī)模多為超大及特大城市，而工業(yè)用地占比低于15％的城市多集中在西部地區(qū)。

總體來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)有城市，包括很多特大城市，產(chǎn)業(yè)用地的比例都明顯過(guò)高、制造業(yè)比重過(guò)大，住宅用地比例則明顯偏低，住房?jī)r(jià)格過(guò)高。比如，在上海、蘇州這樣的特大發(fā)達(dá)城市，工業(yè)用地面積占比居然達(dá)到了25.77%和31.79%，這大大高于國(guó)際上相似規(guī)模城市5%-10%的工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。而與此同時(shí)，中國(guó)城市生態(tài)用地比重只有10%，居住用地比重則一直在30%左右徘徊，大城市與特大城市也不例外。

中國(guó)城市發(fā)展中出現(xiàn)的上述反?，F(xiàn)象，不僅讓中國(guó)大城市、特大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，而且對(duì)大量農(nóng)村外出低收入人群在城市實(shí)現(xiàn)舉家永久性遷移造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。特有土地與地方財(cái)政體制下，大城市、特大城市的招商引資虹吸了很多中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，對(duì)不同級(jí)別城市間實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的合理分工，對(duì)近年來(lái)所提倡的城市群、都市圈的健康發(fā)展，對(duì)以城市化推動(dòng)全社會(huì)共同富裕都會(huì)產(chǎn)生不利影響。

但要扭轉(zhuǎn)上述城市發(fā)展中的不利格局卻不是一個(gè)簡(jiǎn)單的事情，它要求我們首先理解中國(guó)過(guò)去20多年以來(lái)發(fā)展出來(lái)的、非常具有中國(guó)特色的城市化模式及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。

“分稅制”帶來(lái)了“土地財(cái)政”嗎？

如何理解20世紀(jì)90年代中期以來(lái)逐漸興起的中國(guó)城市化模式？為什么經(jīng)過(guò)1994年和2002—2003年的兩輪財(cái)政集權(quán)，地方政府“大干快上”工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)的激勵(lì)反而逐步增強(qiáng)？哪些更根本的因素推動(dòng)了過(guò)去25年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，同時(shí)導(dǎo)致了地方財(cái)政收入比例的先降后升，并引發(fā)了過(guò)去二十年左右時(shí)期內(nèi)“土地財(cái)政”“土地金融”的興起？

1994年的分稅制將地方政府的一般公共預(yù)算收入比例從1993年的78%迅速降低到1994年的44.3%，特別是中央一舉分享了制造業(yè)增值稅的75%，而增值稅一個(gè)稅種就占當(dāng)時(shí)所有稅收收入的45%。在這種情況下，為什么過(guò)去25年地方政府還會(huì)掀起一波又一波的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮？這個(gè)浪潮首先從中國(guó)的蘇南地區(qū)啟動(dòng)，先逐步延伸到東部沿海的其他城市，2005年前后開(kāi)始向中國(guó)中部地區(qū)擴(kuò)散，2009年大規(guī)模宏觀刺激后又進(jìn)一步席卷廣大的西部地區(qū)。

實(shí)際上，建設(shè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的成本相當(dāng)之高。首先地方政府必須大規(guī)模征地，即使大部分城市的征地成本因政府強(qiáng)勢(shì)而相對(duì)較低，但工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本不僅很難降下來(lái)，而且還會(huì)隨著日益激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)不斷上升。

如果建設(shè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的成本很高且收益難以有效覆蓋成本，地方官員完全可以選擇不作為，或至少是少作為。事實(shí)上，至少在2009年大規(guī)模的財(cái)政信貸刺激政策之前，一些區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱地區(qū)的政府更傾向于選擇通過(guò)“跑部錢(qián)進(jìn)”來(lái)獲得轉(zhuǎn)移支付，而沒(méi)有積極性去大建工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。

那么，為什么“分稅制”后的上世紀(jì)末和本世紀(jì)初，我們反而觀察到因財(cái)政集權(quán)受損最大的沿海地方政府卻選擇加入并強(qiáng)化招商引資的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)？為什么2009年之后，全國(guó)各地都開(kāi)始超常規(guī)地建設(shè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)？

要對(duì) 1994分稅制后地方政府一波又一波的“大干快上”做出一個(gè)比既有理論更有力的解釋，必須深入分析90年代中期以來(lái)地方政府面對(duì)的國(guó)際和國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境以及二三產(chǎn)業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系，考察一些更根本的因素對(duì)地方政府成本和收益產(chǎn)生的重大影響。

實(shí)際上，中國(guó)地方政府大規(guī)模、有意識(shí)的“以地謀發(fā)展”首先是90年代后期從蘇南地區(qū)開(kāi)始的。那時(shí)，絕大多數(shù)城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)還沒(méi)有發(fā)育起來(lái)，住宅用地出讓金可忽略不計(jì)。所以，當(dāng)時(shí)蘇南政府的招商引資主要還是考慮制造業(yè)的稅收。雖然制造業(yè)增值稅的大部分被中央分享，但招商引資仍可以給地方政府帶來(lái)獨(dú)享的制造業(yè)所得稅收入。

假定制造業(yè)的產(chǎn)出是Y，t是稅率，α是地方分成的比例，如果分稅制降低了地方的分成比例α，其他條件不變時(shí)地方在工業(yè)上“謀發(fā)展”的積極性肯定會(huì)下降。但如果沒(méi)有出現(xiàn)這種情況，那么一定是其他條件發(fā)生了重大變化并導(dǎo)致地方政府的成本和收益衡量出現(xiàn)了變化。

首先是稅率t本身發(fā)生了變化。相比于分稅制前對(duì)地方國(guó)有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)征收的諸如產(chǎn)品稅之類的綜合稅率，分稅制后的增值稅稅率較高，但如果再加上分稅制新引入的企業(yè)及個(gè)人所得稅，制造業(yè)的綜合稅率就更高一些。在這種情況下，αt，即地方政府實(shí)際獲得的有效稅率下降并不多。

但如果制造業(yè)的綜合稅率有所提高，那么其他條件不變時(shí)，更高稅率應(yīng)該對(duì)制造業(yè)產(chǎn)出Y帶來(lái)負(fù)面影響，而且取決于原有稅率在拉弗曲線上的位置，地方的總稅收未必增加。

但是，分稅制后中國(guó)制造業(yè)的產(chǎn)出不僅迅速增加，甚至在2002年加入世界貿(mào)易組織后，中國(guó)還成為很多中低端消費(fèi)品生產(chǎn)的“世界工廠”，地方政府的增值稅和所得稅收入都實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)的增長(zhǎng)。

基于以上觀察，我們有理由做出如下的推斷：一定還有一些影響制造業(yè)產(chǎn)出的其他條件同時(shí)發(fā)生了變化，并導(dǎo)致更高稅率對(duì)制造業(yè)產(chǎn)出的壓制不僅被抵消了，而且還有余。那么，分稅制后還有哪些條件發(fā)生變化并帶來(lái)了制造業(yè)產(chǎn)出的不降反升？

我們提出，這一階段 “國(guó)際和國(guó)內(nèi)雙層逐底競(jìng)爭(zhēng)” 和 “二三產(chǎn)業(yè)交互強(qiáng)化型溢出”兩類結(jié)構(gòu)性效應(yīng)逐步浮出水面并形成共振，造就了中國(guó)以出口制造業(yè)和城市房地產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)引擎，同時(shí)引發(fā)了同一階段中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中日益重要的“土地財(cái)政”和“土地金融”現(xiàn)象。

“國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩層逐底式競(jìng)爭(zhēng)”效應(yīng)

“國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩層逐底式競(jìng)爭(zhēng)”是指20世紀(jì)90年代中期因產(chǎn)能過(guò)剩、內(nèi)需不足帶來(lái)經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，中央和地方分別在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)中以政策逐底的方式壓低制造業(yè)生產(chǎn)成本并提高中國(guó)出口產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的協(xié)同行動(dòng)。

1994年的人民幣匯率貶值和出口退稅構(gòu)成了中央政府推動(dòng)“國(guó)際逐底式競(jìng)爭(zhēng)”的兩個(gè)主要政策工具。1994年初美元兌換人民幣的官方匯率從5.8元一次性貶值到8.7元，而且改變了之前只有部分出口商品享受退稅的政策，轉(zhuǎn)而實(shí)行基于增值稅的全面出口退稅制度，退稅率平均超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)。

上述人民幣一次性貶值和全面出口退稅政策不僅吸引了國(guó)際制造業(yè)開(kāi)始大舉投資中國(guó)，同時(shí)刺激了國(guó)內(nèi)廠商大幅增加面向出口的制造業(yè)生產(chǎn)。顯然，1994年開(kāi)始全面執(zhí)行的出口退稅政策是在分稅制提高了法定制造業(yè)綜合稅率之后，中央政府再“開(kāi)口子”對(duì)出口產(chǎn)品降低了實(shí)征的有效稅率。換句話說(shuō)，為了拉動(dòng)出口和增長(zhǎng)，中央政府放棄了分稅制后其增值稅分成的很大一部分。

必須指出的一點(diǎn)，是中國(guó)出口退稅主要對(duì)增值稅的中央分成部分退稅，地方則可根據(jù)自身財(cái)力和中央制定的年度退稅額度自主決策，實(shí)際情況是大部分地方基本不對(duì)增值稅的地方分成部分退稅。因此，無(wú)論是人民幣匯率貶值，還是出口退稅，都有助于解釋中國(guó)制造業(yè)及其出口最近20多年的高速增長(zhǎng)，有助于我們理解分稅制后地方政府依然存在的制造業(yè)發(fā)展激勵(lì)。

但是，只考察中央政府的“國(guó)際逐底式競(jìng)爭(zhēng)”政策是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須引入更多的結(jié)構(gòu)性變化，即1990年代后期逐步展開(kāi)且日趨激烈的 “國(guó)內(nèi)逐底式競(jìng)爭(zhēng)”。

上世紀(jì)末和本世紀(jì)初，當(dāng)各地逐步完成公有制企業(yè)的改制后，地方政府逐步通過(guò)壓低工業(yè)用地價(jià)格、放松勞工和環(huán)境管制等非稅工具展開(kāi)了“國(guó)內(nèi)逐底式競(jìng)爭(zhēng)”。具體而言，除通過(guò)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)壓低工業(yè)地價(jià)并大舉供地之外，地方政府還有意放松了勞工保護(hù)和環(huán)境管制的政策力度，比如不少地方政府不嚴(yán)格執(zhí)行員工超時(shí)工作和勞動(dòng)場(chǎng)所安全保護(hù)的法律法規(guī)，還允許企業(yè)只為管理層和少數(shù)技術(shù)員工繳納社保，對(duì)企業(yè)污染排放采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度。

此外，由于地方政府把主要精力放在招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，加上降低城市政府成本的考慮，自然缺乏激勵(lì)為大量農(nóng)村流動(dòng)人口及其隨遷家庭成員提供與城市戶口對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)，包括提供保障性住房和隨遷子女在城市公立學(xué)校的平等就學(xué)、升學(xué)條件。

與中央政府以匯率貶值（及之后不隨勞動(dòng)生產(chǎn)率及外匯儲(chǔ)備上升而及時(shí)升值）和出口退稅為主要工具推動(dòng)的“國(guó)際逐底式競(jìng)爭(zhēng)”一起，地方政府推動(dòng)的“國(guó)內(nèi)逐底式競(jìng)爭(zhēng)”使中國(guó)很快成為全球勞動(dòng)密集型乃至部分污染密集型產(chǎn)業(yè)的“投資天堂”。由于壓低工業(yè)地價(jià)、放松勞工和環(huán)保管制的成本主要由失地農(nóng)民、農(nóng)民工和全社會(huì)居民承擔(dān)，地方政府就可以在不降低稅率的情況下，通過(guò)非稅工具向全社會(huì)轉(zhuǎn)移成本，最終實(shí)現(xiàn)地方的稅收最大化目標(biāo)。

當(dāng)然，就地方政府而言，無(wú)論是大規(guī)模征地建設(shè)各類園區(qū)，還是應(yīng)對(duì)因征地、勞工、環(huán)保問(wèn)題帶來(lái)的群體性事件，都需要一個(gè)強(qiáng)大的“利維坦式”地方官僚體系作為支撐，而后者恰恰是中國(guó)黨政集權(quán)體制的強(qiáng)項(xiàng)。

但如果地方政府在制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中所獲好處僅限于制造業(yè)的直接稅收，我們將不會(huì)看到21世紀(jì)初到2008年之間東部和中部一波又一波的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)浪潮，更不會(huì)看到2009年之后進(jìn)一步席卷全國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設(shè)“大躍進(jìn)”。為此，還需引入這一階段出現(xiàn)的第二個(gè)不斷強(qiáng)化的結(jié)構(gòu)性效應(yīng)，即 “二三產(chǎn)業(yè)交互強(qiáng)化型溢出”效應(yīng)。

“二三產(chǎn)業(yè)交互強(qiáng)化型溢出”效應(yīng)

在過(guò)去25年逐步成型的中國(guó)工業(yè)化和城市化模式中，地方招商引資的財(cái)政收益不僅包括制造業(yè)直接繳納的增值稅和所得稅，更重要的是制造業(yè)帶動(dòng)本地服務(wù)業(yè)，尤其是房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的各類服務(wù)業(yè)稅收和商住用地出讓金收入。

自1998年住房體制改革后，隨著中國(guó)城市人均收入水平的提高，城市的住房和服務(wù)需求逐步上升。此一階段城市政府在商住用地上采取的“招拍掛”模式開(kāi)始成熟，第二產(chǎn)業(yè)對(duì)本地第三產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)效應(yīng)逐步放大。

至少在2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之前，中國(guó)的大部分二線城市，以及幾乎所有的三四五線城市，如果沒(méi)有吸引到足夠的制造業(yè)投資，包括住宅、商業(yè)、辦公在內(nèi)的城市第三產(chǎn)業(yè)很難形成足夠的規(guī)模，自然談不上為地方政府帶來(lái)高額的商住用地出讓金，以及服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅、所得稅、土地增值稅，契稅、土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅等稅收收入。

正是這段時(shí)期，大部分二線及更低級(jí)別的城市，只要制造業(yè)招商引資成功了，就會(huì)出現(xiàn)一些中高收入群體對(duì)房地產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、辦公等第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)的強(qiáng)勁需求，地方政府也因此獲得了高額的稅收及商住用地出讓金，這就是制造業(yè)對(duì)本地服務(wù)業(yè)發(fā)展的“財(cái)政溢出效應(yīng)”。尤其是在中國(guó)特有的城市商住用地壟斷供應(yīng)體制下，地方政府可以在土地上捕獲二產(chǎn)對(duì)三產(chǎn)的全面“增值溢價(jià)”。

總之，本世紀(jì)以來(lái)中國(guó)地方政府的工業(yè)用地低價(jià)供地，以及制造業(yè)大規(guī)模發(fā)展所致的環(huán)境污染、勞工保護(hù)缺乏、社保繳費(fèi)人員比例過(guò)低等現(xiàn)象，并不是分稅制本身帶來(lái)的結(jié)果，而是國(guó)內(nèi)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化、以及中央和地方對(duì)這些變化所做政策反應(yīng)共同引發(fā)的結(jié)果，而且“國(guó)內(nèi)逐底式競(jìng)爭(zhēng)”的白熱化強(qiáng)化了中國(guó)在“國(guó)際逐底式競(jìng)爭(zhēng)”中的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。在這一階段，中國(guó)的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)議之所以還沒(méi)有發(fā)展到白熱化地步，主要是因?yàn)槲鞣絿?guó)家處于經(jīng)濟(jì)周期的繁榮階段。

為應(yīng)對(duì)2008年的國(guó)際金融危機(jī)，中國(guó)政府過(guò)去10多年中多次推動(dòng)了貨幣寬松政策，開(kāi)啟了主動(dòng)貨幣超發(fā)和大規(guī)模信貸刺激的進(jìn)程。尤其是2009—2010年、2013年、2015—2017年、以及2020年新冠疫情后四次大規(guī)模的信貸投放，實(shí)際上是把2009年之前人民幣超發(fā)后通過(guò)“蓄水池”鎖住的那部分人民幣，再以降低準(zhǔn)備金率等方式全面地釋放出來(lái)，結(jié)果是房地產(chǎn)價(jià)格在各線城市都出現(xiàn)了大幅的輪番上漲。

從2009年大規(guī)模信貸刺激開(kāi)始，中國(guó)就出現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)下滑—加杠桿—杠桿上升過(guò)快—控制杠桿—經(jīng)濟(jì)下滑壓力—再加杠桿”的“刺激、控制、再刺激”的循環(huán)往復(fù)。2009—2010年的大規(guī)模信貸刺激政策，加上中央對(duì)一線城市住宅地產(chǎn)的調(diào)控，讓地產(chǎn)泡沫不僅從住宅地產(chǎn)向商業(yè)地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)、旅游地產(chǎn)等方向擴(kuò)散，還從一二線城市向三四線城市擴(kuò)散，從東部地區(qū)向中西部地區(qū)擴(kuò)散。2009—2011年，各線城市房?jī)r(jià)都基本增加了100%—200%。

各線城市房?jī)r(jià)全面“泡沫化”的一個(gè)后果，是2008年國(guó)際金融危機(jī)后因宏觀刺激引發(fā)的商住用地出讓金激增又反過(guò)來(lái)刺激地方政府新建和擴(kuò)建了更多、更大的工業(yè)園區(qū)。在這一階段，一些原來(lái)制造業(yè)基礎(chǔ)較差的城市開(kāi)始新建大面積工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，然后再以更低的工業(yè)用地價(jià)格和配套優(yōu)惠政策招商。

至此，2008年前中國(guó)就已出現(xiàn)、但從經(jīng)濟(jì)角度看還算健康的“第二產(chǎn)業(yè)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的單向溢出”，到2008年后逐步演變成如下的格局：中央貨幣寬松帶動(dòng)了城市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，高額的商住用地出讓金又激勵(lì)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)（乃至所有地區(qū)）的城市政府借債，大規(guī)模推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“第三產(chǎn)業(yè)對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的反向金融溢出”效應(yīng)開(kāi)始凸顯。

2009年以來(lái)，中國(guó)的地方政府，包括內(nèi)地很多原本制造業(yè)基礎(chǔ)較弱的市縣，以“土地財(cái)政”為基礎(chǔ)，利用地方投融資平臺(tái)進(jìn)行“土地金融”的加杠桿操作，新建和擴(kuò)建了更多數(shù)量、更大面積的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。在2009年—2013年的5年中，中國(guó)以工業(yè)用地為絕對(duì)主體的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地出讓總計(jì)90.7萬(wàn)公頃，比2004—2008年的56萬(wàn)公頃還要高出了62%。

到2009年，中國(guó)的制造業(yè)產(chǎn)能已全面過(guò)剩，出口又明顯不可能再實(shí)現(xiàn)國(guó)際金融危機(jī)之前年均20%以上的超高速增長(zhǎng)，為什么地方政府還要大建工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)？

首先是大規(guī)模信貸刺激下城市房地產(chǎn)量?jī)r(jià)同時(shí)飆升帶來(lái)的地方政府“財(cái)政幻覺(jué)”。2009年后的多輪宏觀刺激帶來(lái)了各級(jí)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的全面“泡沫化”，很多地方商住用地出讓金出現(xiàn)了大幅飆升，并給地方政府帶來(lái)“財(cái)政幻覺(jué)”：未來(lái)本城市的商住用地價(jià)格會(huì)保持高水平，甚至還可能更高，這就為地方政府以商住用儲(chǔ)備土地做抵押，大規(guī)模負(fù)債建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、新城區(qū)創(chuàng)造了條件。

其次是地方政府從國(guó)有金融機(jī)構(gòu)貸款時(shí)普遍存在的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。由于地方債務(wù)的主要債權(quán)人是以銀行為主體的各類國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，既然中央現(xiàn)在鼓勵(lì)地方通過(guò)借貸拉動(dòng)投資和刺激內(nèi)需，而負(fù)債推動(dòng)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設(shè)至少有助于改善本地產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)和城市發(fā)展的環(huán)境。即使未來(lái)出現(xiàn)債務(wù)償還困難，只要銀行是國(guó)有的，中央就一定會(huì)兜底救助。在這一背景下，地方債務(wù)余額在2009—2010年就翻倍達(dá)到10.7萬(wàn)億元，在其后10年繼續(xù)高歌猛進(jìn)，顯性和隱性債務(wù)累計(jì)超過(guò)60萬(wàn)億元。

總之，中國(guó)2009年之前的城市發(fā)展模式是地方政府先借債或墊資建設(shè)工業(yè)園區(qū)，低價(jià)出讓工業(yè)用地吸引制造業(yè)，然后帶動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最后從第三產(chǎn)業(yè)取得財(cái)政收益并還債；但2009年之后，反而是房地產(chǎn)業(yè)先行，地方通過(guò)“土地金融”加杠桿建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，再以更低價(jià)格出讓工業(yè)土地，其結(jié)果是國(guó)內(nèi)不同區(qū)域招商引資的“逐底式競(jìng)爭(zhēng)”進(jìn)一步強(qiáng)化。正是在這一階段，中國(guó)和主要出口目的地的西方國(guó)家之間的貿(mào)易沖突開(kāi)始加劇。

以全面平衡的分權(quán)型市場(chǎng)化改革實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展及共同富裕

總體來(lái)看，經(jīng)過(guò)40年的轉(zhuǎn)型發(fā)展，中國(guó)初步建構(gòu)了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的集權(quán)型、半市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制，但這個(gè)體制對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展也同時(shí)提出了整體性的挑戰(zhàn)。

不妨回到本文一開(kāi)始討論的大城市發(fā)展問(wèn)題，尤其是大城市與特大城市制造業(yè)的過(guò)度集聚問(wèn)題。在中國(guó)當(dāng)前的土地制度下，中國(guó)大城市、特大城市確實(shí)存在工業(yè)用地過(guò)多，一般制造業(yè)過(guò)多，住宅用地比例過(guò)低的情況，特別是城市住宅用地以及環(huán)境綠化等用地比重明顯較低，居住用地只占城市存量土地的30%，遠(yuǎn)低于全世界40%-50%的平均水平，結(jié)果自然是主要城市住宅價(jià)格過(guò)高，住宅用地供應(yīng)嚴(yán)重不足。

上述大城市、特大產(chǎn)能過(guò)剩制造業(yè)過(guò)多、房?jī)r(jià)過(guò)高的問(wèn)題顯然是中國(guó)特有城市化模式及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式內(nèi)生的一個(gè)結(jié)果，而現(xiàn)有發(fā)展模式下的地方政府策略性供地并最大化地方財(cái)政收入的行為，則是導(dǎo)致這個(gè)局面的直接原因。

正是從這個(gè)角度來(lái)看，中國(guó)城市出現(xiàn)的房地產(chǎn)泡沫來(lái)自于貨幣超發(fā)帶來(lái)的投機(jī)性需求和地方政府商住用地出讓上的行政性壟斷，而與中央對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域配置和管控?zé)o關(guān)。這是因?yàn)閺某鞘写媪客恋氐囊?guī)模來(lái)看，即使是沿海地區(qū)的人口流入地主要城市，城市現(xiàn)有的建設(shè)用地規(guī)模都完全足以支撐比現(xiàn)在多得多的住宅用地供應(yīng)，也完全可以為本地居民和外來(lái)人口創(chuàng)造好得多的居住條件。

為什么地方政府每年的供地中平均只有30%用于居住用途？因?yàn)檫@個(gè)比例的居住用地出讓量恰恰是壟斷體制下地方最大化土地出讓金凈收益的供應(yīng)量，通過(guò)增加發(fā)達(dá)地區(qū)的用地指標(biāo)，而不是推動(dòng)打破城市政府對(duì)商住用地壟斷的土地市場(chǎng)化改革，實(shí)際上根本無(wú)助于緩解大城市和特大城市的房?jī)r(jià)泡沫。

要有效扭轉(zhuǎn)目前的扭曲局面，尤其是防止大城市與特大城市制造業(yè)的過(guò)度集聚，增加住宅用地供應(yīng)，逐步降低房?jī)r(jià)并未大城市、特大城市的外來(lái)人口提供體面的可支付家庭住房，無(wú)論是租住房還是購(gòu)住房，就必須逐步打破地方政府對(duì)住宅用地的壟斷，而不是用行政手段簡(jiǎn)單地強(qiáng)迫制造業(yè)外遷，或者政府大規(guī)模建設(shè)租賃住房。畢竟既有體制不改變，地方政府既沒(méi)有動(dòng)力去限制一般制造業(yè)在本地的發(fā)展，也缺乏積極性為外來(lái)人口提供保障性住房。只有通過(guò)根本性的體制改革，尤其是城市土地制度的改革，才能扭轉(zhuǎn)地方政府的扭曲性激勵(lì)。

但僅僅明確必須通過(guò)體制改革才能實(shí)現(xiàn)地方政府激勵(lì)改變并不代表一定找到了解決問(wèn)題的好方法。目前，中國(guó)城市政府財(cái)政高度依賴住宅用地的出讓金，而主要人口流入地大城市及特大房?jī)r(jià)已達(dá)到非常高的水平。如果打破壟斷的力度太大，比如推動(dòng)集體建設(shè)用地直接進(jìn)入城市住宅用地市場(chǎng)，不僅地方財(cái)政馬上會(huì)遭遇重大的沖擊，城市房地產(chǎn)泡沫大概率還會(huì)迅速地破裂。因此，即使改革方向?qū)α?，改革突破口也找到了，仍然需要設(shè)計(jì)巧妙的政策組合來(lái)把握政策的力度。

一種可能的解決方案，就是允許地方政府通過(guò)土地征收、儲(chǔ)備、出讓的傳統(tǒng)方式繼續(xù)提供部分住宅用地，但同時(shí)要求人口流入地政府必須通過(guò)現(xiàn)有城市存量用地，尤其是存量低效工業(yè)用地的挖潛來(lái)提供一定比例的新增住宅用地。而在通過(guò)存量轉(zhuǎn)化渠道供應(yīng)的住宅用地中，地方政府必須讓渡出一定比例的住宅用地出讓金返還給存量低效用地的業(yè)主，但在返還上參照如下的“區(qū)片綜合地價(jià)”補(bǔ)償：即在一個(gè)相對(duì)較大的低效建設(shè)用地片區(qū)內(nèi)，政府依規(guī)劃將其中某個(gè)比例（如30%—40%）的工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為居住用地，同時(shí)把特定比例（如40%—60%）的住宅用地出讓金和剩余升級(jí)工業(yè)用地的所有出讓金加權(quán)平均計(jì)算出統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)返還給所有業(yè)主。這就相當(dāng)于以較高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償收回了片區(qū)內(nèi)所有的城市國(guó)有和集體存量低效建設(shè)用地，少部分改為居住用地，剩余大部分升級(jí)為新興產(chǎn)業(yè)用地。

筆者的研究表明，上述城市住宅用地供應(yīng)的創(chuàng)新模式充分考慮了地方財(cái)政對(duì)住宅用地出讓金的高度依賴，通過(guò)上級(jí)政府施加的一個(gè)合理要求引導(dǎo)地方政府對(duì)城市存量低效用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。以部分“工業(yè)改居住”新增資源補(bǔ)貼“傳統(tǒng)工業(yè)用地改新型產(chǎn)業(yè)用地”，實(shí)際上是用更高補(bǔ)償來(lái)調(diào)動(dòng)城市存量低效用地業(yè)主向市場(chǎng)供地的積極性，相當(dāng)于在城市住宅用地市場(chǎng)上增加了多個(gè)供地方，漸進(jìn)但卻實(shí)質(zhì)性地打破了地方政府對(duì)住宅用地的壟斷。

上述“增量供地和存量挖潛并重”的住宅用地供應(yīng)模式可以被理解為一種“雙軌制”改革。它能在不過(guò)度沖擊“土地財(cái)政”收入的情況下，漸進(jìn)而實(shí)質(zhì)性地打破地方政府對(duì)住宅用地的壟斷，有效增加城市住宅用地和住房供應(yīng)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并逐步緩解城市的房?jī)r(jià)泡沫，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城的有機(jī)融合。

近年來(lái)，有不少論者指出，未來(lái)應(yīng)該考慮逐步為地方政府引入對(duì)城市居民住宅物業(yè)征收的房地產(chǎn)稅來(lái)逐步淡出現(xiàn)有的土地財(cái)政。筆者認(rèn)為，這顯然不是一個(gè)好主意，且不說(shuō)全世界推動(dòng)房地產(chǎn)稅的國(guó)家都有地方自治作為制度基礎(chǔ)，一些國(guó)家還因引入房地產(chǎn)稅導(dǎo)致政府下臺(tái)，在中國(guó)城市房?jī)r(jià)全面泡沫化的情況下貿(mào)然引入房地產(chǎn)稅，征收的成本將會(huì)非常之高：即使只對(duì)第二套或以上住房引入房地產(chǎn)稅，也會(huì)對(duì)樓市和房?jī)r(jià)產(chǎn)生重大的負(fù)面影響，結(jié)果很可能是房地產(chǎn)稅還沒(méi)有收上來(lái)，地方政府的土地出讓金就已經(jīng)大幅下降。因此，即使從中央層面完成立法，也不會(huì)有任何地方政府會(huì)真正試圖在本城市全面實(shí)施。

未來(lái)中國(guó)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，首先要通過(guò)國(guó)企、金融、住宅用地供應(yīng)體制的市場(chǎng)化改革逐步打破“三領(lǐng)域行政性壟斷”，才能有效降低民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)成本和城市低收入人口的生活和居住成本。與此同時(shí)，切實(shí)推動(dòng)人民幣匯率形成機(jī)制的市場(chǎng)化改革，推動(dòng)提高征地成本和集約利用存量低效用地的城鄉(xiāng)土地改革，加快大城市、特大城市“農(nóng)民工市民化”的戶籍改革和保護(hù)勞工、環(huán)境的社會(huì)與生態(tài)治理體制改革，才能最終跳出“國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩層逐底式競(jìng)爭(zhēng)”，以一個(gè)全面、平衡的良性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主的“國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)”，實(shí)現(xiàn)不同級(jí)別城市的合理分工、實(shí)現(xiàn)良性的城市群與都市圈發(fā)展格局，最終達(dá)到共同富裕的目標(biāo)。

本文部分內(nèi)容來(lái)自陶然、蘇福兵：“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中國(guó)模式—兩個(gè)備擇理論假說(shuō)和一個(gè)系統(tǒng)性分析框架”《比較》，128-189頁(yè), 2021年第三輯，總第114輯

（責(zé)任編輯：婁在霞 HN151）